民政部2014年9月28日制發(fā)了《民政部關(guān)于規(guī)范生父母有特殊困難無力撫養(yǎng)的子女和社會散居孤兒收養(yǎng)工作的意見》(民發(fā)〔2014〕206號)(以下簡稱《意見》)?！兑庖姟返闹贫ǔ雠_對于規(guī)范生父母有特殊困難無力撫養(yǎng)的子女和社會散居孤兒(以下統(tǒng)稱兩類兒童)收養(yǎng)具有重要指導(dǎo)意義?，F(xiàn)就《意見》有關(guān)內(nèi)容做以下解讀：

　　一、制定《意見》的目的

　　一是貫徹落實《收養(yǎng)法》及其他收養(yǎng)法律法規(guī)?！妒震B(yǎng)法》第四條規(guī)定，不滿十四周歲的喪失父母的孤兒、生父母有特殊困難無力撫養(yǎng)的子女可以被收養(yǎng)。

　　二是規(guī)范兩類兒童收養(yǎng)工作。兩類兒童收養(yǎng)涉及法律關(guān)系較為復(fù)雜，需要進一步明確、細化相關(guān)規(guī)定，增強操作性。

　　三是滿足收養(yǎng)關(guān)系當(dāng)事人的現(xiàn)實需要。當(dāng)前，一些兩類兒童由于多種原因事實上處于無人撫養(yǎng)或監(jiān)護缺失境地，有的甚至流浪街頭，容易發(fā)生意外事故，或被不法分子誘騙、脅迫、利用，走上違法犯罪道路。出于保障兩類兒童健康成長的考慮，有監(jiān)護人產(chǎn)生了送養(yǎng)兩類兒童的愿望。同時，隨著婚姻家庭觀念、生育觀念的深刻變化，有收養(yǎng)意愿的家庭逐步增多，也逐步開始有意愿、接受對兩類兒童的收養(yǎng)。制定《意見》，規(guī)范兩類兒童送養(yǎng)的政策措施、證明材料、收養(yǎng)程序等，為兩類兒童回歸家庭提供制度保障，有利于實現(xiàn)兩類兒童收養(yǎng)關(guān)系當(dāng)事人的愿望。

　　二、兩類兒童收養(yǎng)工作應(yīng)堅持的原則

　　一是兒童利益最佳的原則。“一切為了孩子”。家庭是兒童的最佳成長環(huán)境，家庭中所具有的呵護、關(guān)愛、教育，對于兒童的成長具有不可替代性。通過收養(yǎng)讓兩類兒童回歸家庭，符合兒童的最佳利益。

　　二是國內(nèi)優(yōu)先原則。受傳統(tǒng)收養(yǎng)觀念影響，國內(nèi)家庭多愿意收養(yǎng)健康低齡的兒童，為此，要積極引導(dǎo)國內(nèi)家庭轉(zhuǎn)變收養(yǎng)觀念，鼓勵、支持符合條件的國內(nèi)家庭收養(yǎng)，幫助大齡和殘疾兒童實現(xiàn)國內(nèi)收養(yǎng)。同時，也要充分考慮當(dāng)前實際，從兒童利益最佳原則出發(fā)，積極穩(wěn)妥地開展涉外收養(yǎng)工作，讓一些在國內(nèi)無法得到收養(yǎng)的兩類兒童能夠通過涉外收養(yǎng)回歸家庭。

　　三是平等自愿原則。在收養(yǎng)過程中，要充分尊重送養(yǎng)人和收養(yǎng)人的意愿，充分保障雙方的知情權(quán)，告知送養(yǎng)人送養(yǎng)的權(quán)利義務(wù)，讓其知曉送養(yǎng)后的法律后果，方便其行使選擇權(quán)利。

　　三、關(guān)于送養(yǎng)人和送養(yǎng)意愿

　　(一)送養(yǎng)人。根據(jù)《收養(yǎng)法》及有關(guān)規(guī)定，《意見》對兩類兒童的送養(yǎng)人進行了梳理：一是生父母有特殊困難無力撫養(yǎng)的子女由生父母作為送養(yǎng)人。生父母均不具備完全民事行為能力且對被收養(yǎng)人有嚴重危害可能的，由被收養(yǎng)人的監(jiān)護人作為送養(yǎng)人。二是社會散居孤兒由其監(jiān)護人作為送養(yǎng)人。社會散居孤兒的監(jiān)護人依法變更為社會福利機構(gòu)的，可以由社會福利機構(gòu)送養(yǎng)。

　　(二)送養(yǎng)意愿?！兑庖姟芬?guī)定：送養(yǎng)人除可以向民政部門提出送養(yǎng)意愿外，也可向民政部門委托的社會福利機構(gòu)提出送養(yǎng)意愿。送養(yǎng)意愿的提出和收養(yǎng)意愿的提出都是收養(yǎng)的必然環(huán)節(jié)，只是在一般情況下未單獨予以規(guī)定?！兑庖姟穯为氁?guī)定送養(yǎng)意愿的提出主要是為了便于送養(yǎng)人提出送養(yǎng)意愿，也便于民政部門及早給送養(yǎng)人提供必要的咨詢和幫助。當(dāng)然，送養(yǎng)人也可以直接同收養(yǎng)人、被收養(yǎng)人一起到收養(yǎng)登記機關(guān)，以提出登記申請的方式提出送養(yǎng)意愿，辦理收養(yǎng)登記。

　　四、關(guān)于送養(yǎng)材料

　　(一)提交送養(yǎng)材料的方式。提交送養(yǎng)材料時，送養(yǎng)人可以直接向縣級以上人民政府民政部門提交，也可以由受委托的社會福利機構(gòu)轉(zhuǎn)交。受委托的社會福利機構(gòu)應(yīng)當(dāng)協(xié)助送養(yǎng)人按照要求提交送養(yǎng)證明材料。依據(jù)法律規(guī)定，送養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)向縣級以上人民政府民政部門提交送養(yǎng)材料。但現(xiàn)實中有一些送養(yǎng)人由于身體殘疾、疾病或喪失人身自由等原因，雖有送養(yǎng)意愿，但在辦理送養(yǎng)相關(guān)材料方面存在困難，出于被收養(yǎng)兒童利益的考慮，為了方便送養(yǎng)人，《意見》規(guī)定可由社會福利機構(gòu)提供相關(guān)協(xié)助，并規(guī)定受委托的社會福利機構(gòu)應(yīng)當(dāng)協(xié)助送養(yǎng)人按照要求提供送養(yǎng)證明材料。但是否接受社會福利機構(gòu)的協(xié)助，完全尊重送養(yǎng)人意愿，送養(yǎng)人可以選擇獨立完成相關(guān)手續(xù)，也可以選擇由社會福利機構(gòu)協(xié)助。

　　(二)應(yīng)當(dāng)提交的送養(yǎng)材料。除應(yīng)當(dāng)提交本人及被收養(yǎng)人的居民身份證和居民戶口簿或公安機關(guān)出具的戶籍證明、《生父母或監(jiān)護人同意送養(yǎng)的書面意見》外，針對不同的送養(yǎng)人，《意見》對送養(yǎng)人還需提交的送養(yǎng)材料進行了歸納。

　　一是生父母作為送養(yǎng)人的，應(yīng)當(dāng)提交生父母有特殊困難無力撫養(yǎng)子女的證明，生父母與當(dāng)?shù)匦l(wèi)生和計劃生育部門簽訂的計劃生育協(xié)議。如生父母一方死亡或者下落不明的，送養(yǎng)人還應(yīng)當(dāng)提交死亡證明、公安機關(guān)或者其他有關(guān)機關(guān)出具的下落不明的證明；經(jīng)公證的死亡或者下落不明一方的父母不行使優(yōu)先撫養(yǎng)權(quán)的書面聲明。

　　其中，生父母有特殊困難無力撫養(yǎng)的證明是指生父母所在單位或者村(居)委會根據(jù)縣級以上醫(yī)療機構(gòu)出具的重特大疾病證明、縣級殘疾人聯(lián)合會出具的重度殘疾證明或者人民法院判處有期徒刑或無期徒刑、死刑的判決書出具的能夠確定生父母有特殊困難無力撫養(yǎng)的相關(guān)證明。生父母確因其他客觀原因無力撫養(yǎng)子女的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處出具的有關(guān)證明可以作為生父母有特殊困難無力撫養(yǎng)的證明使用。

　　根據(jù)《中國公民收養(yǎng)子女登記辦法》等有關(guān)規(guī)定，生父母有特殊困難無力撫養(yǎng)子女的證明由生父母所在單位或者村(居)委會出具。實踐中，經(jīng)常有反映對生父母有特殊困難無力撫養(yǎng)的子女的認定過于原則、不好把握。《意見》對生父母所在單位或者村(居)委會出具證明的情形予以了明確，即生父母所在單位或者村(居)委會應(yīng)當(dāng)依據(jù)重特大疾病、重度殘疾、因有期徒刑以上刑罰失去人身自由等三方面的證明，判斷生父母是否無力撫養(yǎng)子女并決定是否為當(dāng)事人出具，除以上三種情形外不得出具。但由于現(xiàn)實中生父母除以上三種情形外，還可能具有其他比較特殊的困難以致無力撫養(yǎng)子女，為此《意見》預(yù)留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處對一些極端、特別情形的判斷處置權(quán)限，為地方操作和今后規(guī)定留下空間。

　　二是生父母以外的監(jiān)護人作為送養(yǎng)人的，應(yīng)當(dāng)提交生父母的死亡證明或者人民法院出具的能夠證明生父母雙方均不具備完全民事行為能力的文書；監(jiān)護人所在單位或村(居)委會出具的監(jiān)護人實際承擔(dān)監(jiān)護責(zé)任的證明；其他有撫養(yǎng)義務(wù)的人(祖父母、外祖父母、成年兄姐)出具的經(jīng)公證的同意送養(yǎng)的書面意見。生父母均不具備完全民事行為能力的，還應(yīng)當(dāng)提交生父母所在單位、村(居)委會、醫(yī)療機構(gòu)、司法鑒定機構(gòu)或者其他有權(quán)機關(guān)出具的生父母對被收養(yǎng)人有嚴重危害可能的證明。

　　三是如涉外送養(yǎng)，送養(yǎng)人還應(yīng)當(dāng)提交被收養(yǎng)人照片、縣級以上醫(yī)療機構(gòu)出具的被收養(yǎng)人體檢報告、被收養(yǎng)人成長報告。

　　五、收養(yǎng)登記的辦理

　　(一)中國公民收養(yǎng)兩類兒童登記。按照《中國公民收養(yǎng)子女登記辦法》及相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

　　(二)外國人收養(yǎng)兩類兒童登記。由省級人民政府民政部門對送養(yǎng)人提交的涉外送養(yǎng)材料進行審查，并向中國兒童福利和收養(yǎng)中心(以下簡稱收養(yǎng)中心)報送。收養(yǎng)中心為被收養(yǎng)人選擇到外國收養(yǎng)人后，向省級人民政府民政部門發(fā)出《涉外送養(yǎng)通知》，由省級人民政府民政部門書面通知送養(yǎng)人，或者由受委托的社會福利機構(gòu)代為轉(zhuǎn)交送養(yǎng)人。送養(yǎng)人接到書面通知后，省級人民政府民政部門和受委托的社會福利機構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極協(xié)助送養(yǎng)人做好交接工作。受委托的社會福利機構(gòu)可在自身條件允許時，應(yīng)當(dāng)事人一方要求，指定人員陪同送養(yǎng)人和被收養(yǎng)人辦理收養(yǎng)登記。其他事宜參照《關(guān)于社會福利機構(gòu)涉外送養(yǎng)若干規(guī)定》(民發(fā)〔2003〕112號)執(zhí)行。

　　六、做好兩類兒童收養(yǎng)工作的相關(guān)要求

　　一是各級人民政府民政部門要加強對受托社會福利機構(gòu)指導(dǎo)督促，依法保障兩類兒童收養(yǎng)工作的健康開展。二是要切實加強對被收養(yǎng)人的身份審核。受委托的社會福利機構(gòu)要對被收養(yǎng)人和送養(yǎng)人的情況進行實地調(diào)查走訪，重點了解是否符合兩類兒童的送養(yǎng)條件，注意做好調(diào)查筆錄、材料保存等工作，嚴防弄虛作假。有條件的地方可通過政府購買服務(wù)、引入社會工作者等方式開展收養(yǎng)評估工作，對被收養(yǎng)人和送養(yǎng)人的情況進行了解把握。三是各級人民政府民政部門要加強對送養(yǎng)證明材料的審查，依法辦理收養(yǎng)登記。